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          mg游戏浙江省深入推進化肥減量控制的政策建議
          發佈時間:2019-04-11|mg游戏欄目:政策建議點擊:

          化肥減量控制關係到“治氣”、“治水”、“治土”污染防治和食品安全保障等各項工作,近年來 ,浙江省通過構建“高產、優質、生態、安全”的現代農業產業體系,已經實現化肥施用總量“零增長”的目標 ,化肥減量初見成效。但從減量幅度、施用強度和區域差異上看 ,減量效果並不樂觀,化肥減量控制任務仍然艱鉅 。根據浙江省“十三五”大氣污染防治、土壤污染防治、食品安全等相關規劃的實施方案 ,以及2019年浙江省《mg游戏工作報告》中提出的“打好污染防治攻堅戰”目標任務 ,下一輪的化肥減量控制要以“化肥施用強度減量”爲中心,通過化肥“提質增效”、土壤養分補給和農業生產要素的補償性替代手段相配合  ,基於解決區域農業資源稟賦差異導致減量放緩,完善化肥減量控制制度體系 ,深入推進浙江省化肥減量 。

          一、浙江省化肥施用現狀及減量效果評估

          (一)全省化肥施用的整體情況

          浙江省對化肥減量控制可以追溯到2006年《浙江省農田化肥減量增效工程核心示範區建設方案》 ,隨着近年來農業面源污染控制和“五水共治”行動等的持續推進  ,2017年化肥施用量(折純,下同)爲82.63萬噸,施用強度爲335千克/公頃。十五年(2002~2017年)數據上看 ,從2014年開始施用總量和強度出現連續下降,年均降幅分別爲2.76%和2.79%  。其中 ,施用總量比2002年下降了10.11個百分點,比最高值(2005年)下降了12.35個百分點 ,總量減量效果顯著 ;2017年的施用強度爲335千克/公頃  ,儘管比最高值(2013年)下降了11.38% ,但比2002年增長了11.67 % ,但始終高於225 千克/公頃的國際公認安全值。

          (二)各區域化肥施用情況

          在浙江省63個區域(包括縣域和設區市的市區範圍)中,2002~2017年化肥施用總量減少的區域達到40個 ,減少總和達到15.10萬噸,減量最多的杭州、寧波、紹興和諸暨4個區域總和佔比達到51.29%,超過一半,對全省化肥減量的推動作用明顯;減少量前16位的區域減量總和佔比超過80%,主要分佈在浙北平原、浙東和浙南沿海、浙西和浙南河谷盆地,均屬於土地較爲平整、易於機械化和水利化等農業現代化推廣的地區 。相比而言,化肥增量佔比達前80 %的縣域,則多位於山地或丘陵地區 。從施用強度上看 ,2017年龍和最低(87.40千克/公頃),其次爲嵊泗、青田,台州最高(651.15千克/公頃);安全值以內的區域由2002年的19個降爲2017年的11個,2002~2017年施用強度降低的區域只有16個 ,其中衢州的降低數量最多(每公頃降低了0.139千克),青田的降幅最大(48.16 %) ;有47個區域的化肥施用強度增加,岱山的增量(每公頃增加了377.35千克)和增幅(618.32%)均居全省首位 。

          (三)化肥減量的影響因素狀況

          化肥施用總量減量的影響因素(採用經濟模型分析)中,2002~2017年施用效率(單位農業產值的施用總量)的貢獻最大 ,分別是農業生產規模(農作物播種面積)和農業集約化程度(單位農作物播種面積的從業人口)的4.0倍和3.5倍,而對農業生產率(單位從業人員創造的農業產值)地追逐導致施用總量的增加 。杭州、寧波、紹興和諸暨等地的施用效率的減量貢獻較高,所有區域中僅有岱山的施用效率出現下降 ,反映出該區域化肥利用率偏低、施用技術相對落後的現狀 ;2002~2017年全省每千公頃播種面積由2808人減少爲2092人,說明勞動集約化程度的降低  ,規模農業得到有效發展,寧波、紹興、金華等浙北平原和浙東沿海地區集約化程度對化肥減量的貢獻較大;農地不斷減少在一定程度上驅動了化肥減量 ,杭州、寧波、紹興和台州等浙北、浙東的區域中心城市 ,農作物播種面積大幅下降,驅動了化肥施用量的迅速減少 。2002~2017年全省勞動生產率由0.63 萬元/人增長爲3.00萬元/人  ,增長了4.76倍 ,然而單位從業人員創造農業產值的提高 ,表現爲農業生產對化肥施用的強烈需求  ,導致化肥施用快速增長,其中以杭州、寧波、紹興等爲代表的浙北平原、浙中盆地和浙東沿海最爲嚴重。

          二、浙江省化肥減量控制存在的問題

          (一)化肥減量控制目標不夠明確

          上一輪化肥減量控制中,浙江省出臺的各類化肥減量的相關行動和實施方案,基本上以圍繞化肥施用總量減量目標展開,而2002~2017年浙江省主要農作物播種面積降幅達到30.10%,化肥施用總量的降低很大程度上得益於播種面積的減少,未改變化肥施用的局地流失率。在2015年完成了化肥施用總量“零增長”任務後,浙江省並未明確下一階段化肥減量控制的任務目標。在當前化肥利用率不足40%的情況下 ,化肥的大量流失纔是造成局地農業面源污染的主要原因 ,施用強度是化肥減量控制的重點 ,相關文件很少提到施用強度減量目標 ,儘管《2017年浙江省耕地保護與質量提升促進化肥減量增效項目實施方案》中建議了部分農產品在生產過程中的化肥施用強度 ,但未對施用強度減量提出具體要求。相比而言,2015年出臺的《上海市化肥和化學農藥減量工作方案》中明確指出了2020年化肥施用強度的減量幅度 ,推動了化肥減量控制的深入 。

          (二)農業增產對化肥減量的阻力較大

          農業增產壓力是化肥施用的唯一原因,也是化肥減量控制的唯一阻力 。實際上 ,2006年之後浙江省的化肥減量控制過程出現過2次波動,化肥施用總量在2006年、2010年均出現過下降,又在2008~2009年、2012~2013年出現反彈,兩次減量過程均受到明確的政策控制影響,如2006年和2010年分別爲《農村環境“五整治一提高工程”的實施意見》(2006年)的實施和結束年份,政策影響作用相對較大,但隨着2002~2017年農業生產結構的持續調整  ,糧食播種比例由56.07%降爲45.62%  ,蔬菜等高肥耗的經濟作物播種比例不斷提高,給化肥減量控制帶來了壓力 。而伴隨着農業勞動力資源逐漸變得稀缺,高勞動消耗的有機肥替代過程  ,也會對已經持續4年的化肥施用總量和施用強度的減量趨勢,帶來更大的農業增產壓力 。

          (三)化肥減量的要素替代手段缺乏

          化肥減量控制過程有賴於化肥自身的提質增效和養分補償方式替代 ,這是毋庸置疑的 ,但過分依靠單一手段,表現爲化肥減量控制手段缺乏。農業生產中間投入均是爲了完成農業增產任務的 ,與化肥作爲農業生產要素完成對土地、勞動力等要素補償類似 ,化肥減量控制過程 ,也要重視與農業資源稟賦相匹配的機械、水利、電氣等要素替代。後工業化國家經驗表明 ,隨着農業勞動力和化肥施用強度的不斷減少 ,農業機械使用強度會隨之加強,反映出了農業機械對化肥減量控制的作用 。浙江省的《2017年浙江省耕地保護與質量提升促進化肥減量增效項目實施方案》、《浙江省開展果菜茶有機肥替代化肥行動實施方案》(2017年)等一系列化肥減量控制文件中,農業機械的出現主要在於解決有機肥施用需求 ,缺乏化肥減量控制過程對農用機械、水利等要素替代手段的政策導向,化肥減量控制實施方案中要素間替代關係的不明確,導致制度性引導的缺失。

          (四)區域差異化減量控制措施不足

          土地不夠平整區域的農業生產無法進行有效的農業機械、水利設施等要素補償,同時又需要佔用更多的勞動力,因此對操作性強、普適度高的化肥需求量更大,化肥減量控制難度更大。浙江省的農業資源稟賦極不平衡,區域間化肥施用的需求具有明顯差異,浙東、浙中、浙南和浙西的山地、丘陵地區化肥減量阻力更大 ,但在相關化肥減量控制政策引導上並未有所體現 ,無論是《2017年浙江省耕地保護與質量提升促進化肥減量增效項目實施方案》中的富陽、平陽等7個示範縣中 ,還是《浙江省開展果菜茶有機肥替代化肥行動實施方案》(2017年)中的黃岩、安吉等4個示範縣中,均不包括山地、丘陵面積佔90%以上的區域,而在全省63個縣域中,此類區域高達10個左右 ,示範縣的借鑑價值有待評估,化肥減量控制的區域差異化措施不足。

          三、深入推進浙江省化肥減量控制的政策建議

          (一)構建目標導向下的化肥減量控制機制

          儘快明確下一輪各階段化肥施用強度的減量任務 。目前浙江省整體已完成施用總量的“零增長”任務,但化肥流失比例仍較高,需要迅速轉向化肥施用強度的減量控制。應基於現有的《浙江省化肥減量增效實施方案》和2015年以來化肥減量狀況 ,在保障農產品產量的基礎上,儘快制定施用強度減量的“三年目標”和“五年目標” ,目標的確定要在資源環境承載力承受範圍內分步實施 ,除了明確總減量目標 ,還要在以下幾個方面有所細化:首先,要充分考慮到農業種植結構需求 。按照現有生產條件及目標實施過程中生產條件優化狀況,力求滿足各種農產品產量“穩中有增”基本需求 ,重點關注農業生產結構調整過程中  ,蔬菜等高肥耗農產品的減量目標設定  ,切忌農產品種類上的減量任務一刀切。其次,還要考慮區域資源稟賦的差異化 。根據各區域化肥施用強度情況及化肥減量控制的難易程度分級給予明確,山區和丘陵地區在上一輪施用量減量階段遇阻較大,化肥使用強度整體較高 ,新一輪減量控制過程將面臨更大的壓力,過激的減量目標會導致該類區域相對薄弱的農業基礎更加脆弱,影響農民增收 。

          (二)加強實施“內提”、“外補”相結合的化肥減量養分補給措施

          化肥作爲農業生產要素,通過外部補償解決土壤養分不足 ,從而促進農業增產 。與上一輪化肥施用總量減量控制不同的是,化肥施用強度減量控制的難度在於解決農業增產與農業資源稟賦先天不足之間的矛盾。基於養分補給角度的化肥施用強度減量控制,需要從化肥自身利用率提高(“內提”)和化肥減量造成的養分損失補給替代(“外補”)兩個方面着手。

          一是不斷提高化肥利用率,減少化肥流失。不斷提高化肥利用率 ,是解決化肥流失導致面源污染問題的根源,目前,發達國家的化肥利用率已經接近60%,浙江省化肥利用率提高的道路任重道遠。下一輪的減量控制,在現行技術的基礎上 ,充分利用領域專家和科學院所資源 ,尤其要加強與國內外具有相同農業資源稟賦減量經驗的專家和團體合作 ,強化經驗與嘗試相結合的技術支撐 ,利用現代生物科技和智能化手段,繼續改進施肥模式和施肥結構 ;要在《浙江省耕地保護與質量提升促進化肥減量增效項目實施方案》基礎上,充分考慮浙江省各種農業資源稟賦條件,結合浙南、浙中和浙西地區的地貌和氣候實際 ,重新、慎重選擇具有代表性區域和項目 ,以便後期推廣,儘快達到國務院《水污染防治行動計劃》(2015年)的測土配方施肥技術推廣覆蓋率90%以上 ,引領化肥使用率的不斷提高 。

          二是採取多種手段 ,增加化肥施用強度減量過程中的養分補償 ,確保農產品產量持續增長 。加強與有機生產、綠肥種植等化肥減量標準相配合的相關技術研發和推廣 ,擴展和細化《浙江省開展果菜茶有機肥替代化肥行動實施方案》 ,按照農業種植結構和農業資源稟賦確定示範區域  ,以具有典型性意義的區域爲研究中心,建議增加浙北平原多水區域作爲有機肥替代化肥示範區域;同時,加快研究土壤養分的生物補償 ,有序推廣輪作休耕制度 ,探索有效的、易於操作的土壤自養模式 ,尤其要引導糧食作物與經濟作物輪作模式,激發農戶生產積極性;重視發展低肥需求的設施農業,不斷改進傳統種植模式 。

          (三)重視農業生產要素對化肥施用的替代作用

          化肥作爲農業生產投入要素  ,在農業增產過程中具有與機械、水利等農業生產中間投入要素相同的作用  ,由於其增產效果明顯,受到與土地、勞動力等基本要素相同程度的重視 ,化肥施用強度減量意味着要素投入生產力的降低。因此,需要在下一輪化肥減量控制過程中 ,重視農業生產要素對化肥減量的彌補,保證要素生產力整體上穩中有增。

          一是加強對農業勞動力的農業生產迴流進行引導。勞動力效率驅動下的空間差異表明 ,精耕細作更有利於對化肥施用的控制,應該加強引導並扶持浙北地區勞動力向農業生產的迴流,尤其要支持向符合《浙江省綠色農業行動計劃》(2017年)中相關內容的龍頭企業流動,以有效配合需要精耕細作的、低化肥需求的農業標準化生產。農業勞動力的迴流具有一定的區域差異 ,未來的推廣要充分考慮當地農業市場化水平和農業人才的市場需求狀況。

          二是轉變傳統認識,重視機械、水利、電氣等對化肥施用強度的替代作用。擇機試點將“利用農機新產品購置補貼和農機購置補貼”與化肥施用強度減量控制相融合 ,及時糾正工業對農業的反哺方向  ,適當控制農用化學工業規模 ,發展新型農用機械工業  ,儘快推進研製特殊地形地貌的農業增產設施和工具 ,提高農業現代化水平 ;加快浙北平原和浙中、浙西的盆地河谷地區的土地流轉速度,爲要素替代的實施提供必要條件 。

          (四)完善化肥減量控制服務保障制度

          一是整合化肥減量控制相關工作,集中力量搞好配合。協調相關部門,整合《浙江省水污染防治“十三五”規劃》、《浙江省“十三五”農業和農村科技發展規劃》和《浙江省“十三五”控制溫室氣體排放實施方案》等涉及化肥減量控制的相關工作,集中力量辦大事 ,確保化肥施用強度減量控制工作實施的政策引導、mg游戏服務、部門監管等不留死角、不重複實施。

          二是建立由mg游戏部門、領域專家、重點企業和典型農戶構成的化肥減量控制聯席機構 。主要承擔政策落實、技術支持和效果效率評估等職責 ,並及時修正相關政策。要將重點區域作爲日常監控的重點部位,例如在2014~2017年全省施用總量整體上持續減量階段,化肥施用總量依然增長的區域 ;將各項實施方案中的示範區域,作爲政策效果效率評估的重要指向,及時掌握實施效果、修訂相關政策  ,以便更大範圍的推廣 ;建立基於減量效果和效率的“雙效評價”考覈體系 ,對地方mg游戏和相關部門進行考覈、問責 。

          三是研究、配套化肥施用強度減量導致成本增加的農戶補償政策 。根據耕地等級(或土壤貧瘠程度)等 ,結合農業資源稟賦上的生產難易,逆序加權確定化肥減量補償數額 ,將山地、丘陵和海島等資源稟賦缺陷地區作爲減量控制補償政策制定的重要依據,調動浙東、浙南和浙西的山地、丘陵地區農民化肥替代的積極性,還要重點關注2002~2017年23個化肥施用總量未減少的區域。政策補償還要包括對用以提高化肥利用率的技術和機械的扶持,對用以保障土壤養分的有機肥替代補償 ,和對用以替代化肥的農業生產要素投入引導。

          四是多渠道強化輿論導向,積極推動技術輸送 。充分發揮行業協會、商會和村委會深入農村基層的優勢,通過“互聯網+”方式 ,對農業生產企業和農戶宣傳各種有關化肥減量控制的扶持政策、技術手段、培訓教育等內容 ,將mg游戏引導轉變爲農戶的自覺行動,營造全社會積極推廣化肥施用減量的良好氛圍 。構建多層次的教育培訓和人才輸送體系,利用現有的“基層農業技術推廣人員培訓管理平臺”對農業生產企業和農戶的化肥減量控制技術培訓,有效推廣化肥減量控制手段;並通過完善職業技術教育 ,爲新一輪的化肥減量控制輸送專業人才 。

          撰稿人:mg游戏 楊建輝 博士